省委、省政府《关于实施城市化战略的决定》提出,实施城市化战略要“有重点地发展小城镇,走大中小城市和小城镇协调发展、具有河北特色的城市化道路”,“重点扶持和发展一批有产业基础和特色的建制镇”。为进一步落实《决定》提出的要求以及季允石省长在省委研究室第15期《调研呈阅》中关于城市化调研的批示,省建设厅组成课题组,就我省重点镇发展情况进行了专题调研。调研报告以重点镇发展动力为主线,以人口聚集、经济发展、社会文化进步、基础设施建设和行政管理创新为五大推动力构筑重点镇发展的动力系统,从五大推动力入手深入剖析重点镇发展的现状、问题以及取得的成绩,在充分借鉴国内外小城镇发展经验做法的基础上,提出今后我省重点镇发展的对策措施。
一、现状评价
——重点镇发展取得了重要进展从构成重点镇发展动力的人口聚集、经济发展、社会文化进步、基础设施建设和行政管理创新五个方面来分析评价目前我省重点镇发展的现状态势。
(一)五大动力因素现状分析
1、人口规模。省培育的50个重点镇镇区人口平均规模约为1.7万人,在平均规模以下的有34个镇,占68%。镇区人口已达到3万人以上的占14%,有胜芳、燕郊、白沟等7个镇。2万—3万人口以上的占10%。镇区人口数最多的是燕郊、胜芳为7万多人,最少的是西柏坡2000多人,相差很大。
镇区吸引流动人口的多少,反映二、三产业的发达程度和对外开放程度。50个重点镇镇区的流动人口有50多万,平均每个镇1万多人,超过流动人口平均数的有9个镇,但各镇流动人口数量差别较大。
2、经济发展。主要使用GDP、财政收入、人均收入、三产比例、主导产业、百人以上企业个数和经济辐射力等指标进行评价。2003年,省培育的50个重点镇财政总收入97356.9万元,平均为1947万元,财政收入最多的是燕郊镇11116万元,最少的是西柏坡镇170万元,有35个镇的财政收入低于平均数,占70%。50个重点镇第三产业产值占GDP产值约9%,乡镇企业产值占GDP产值约38%。人均可支配收入平均为4346元,低于平均数的有25个镇,占50%,人均收入以4000—5000元的为最多。
50个重点镇中,百人以上的企业数量,说明重点镇吸纳农村劳动力能力和重点镇非农产业发达程度。百人以上企业的数量平均每个镇约22个,最多的镇有120个,最少的只有1-2个。重点镇商品交易活动波及到全国部分省市的占40%,还有35%辐射到周边市、县,波及到世界部分地区的占10%。重点镇主导产业涉及40多个产品领域,工业方面以农产品、煤炭、铁矿、毛纺等加工为主。
3、社会发展。从人均住房面积、文化、通讯、卫生方面来衡量重点镇社会发展水平。省培育的50个重点镇人均住宅居住面积达25.6平方米,电话普及率达81.5%。多数镇的成人识字率在90%以上,最低的为60%,最高为100%。50个重点镇基本都有小学、中学、图书馆和体育活动场所。千人拥有医生数平均每个镇是4.5人。重点镇在住宅的水、电、电话、有线电视配套方面比较好,但在集中供热、供气配套设施方面还不太完善。人口文化程度低,医疗卫生条件较差,参加社会保障包括医疗和养老保险的人数在各重点镇所占的比例不是很高。
4、基础设施。省培育的50个重点镇人均道路面积15.6平方米,高于全省城市人均11.35平方米的水平。垃圾、污水处理尚不普及,只有燕郊、白沟、留史、胜芳等镇拥有污水处理设备。自来水普及率达91.56%;绿化覆盖率仅为25.18%,镇区人均绿地面积6.5平方米,集中供热覆盖率只有23.32%,远远低于大中城市水平。重点镇比较重视道路、供水设施建设,但在污水处理、垃圾处理、集中供热、供气、绿化方面关注程度不够。
5、行政管理。我省小城镇平均设有镇级机构、县(市)派驻机构分别为14和21个,而全国平均水平分别为16和19个。我省小城镇平均管理人员为165人,而全国平均水平为158人,小城镇管理机构和人员均偏多。我省重点镇行政管理体制有所创新,但多数镇管理方式仍是传统的运行模式,管理体制改革进展缓慢。
(二)重点镇发展典型经验
我省重点镇在发展过程中,涌现出许多发展类型,创造了一些先进经验,主要有:一是“筑巢引凤、借鸡生蛋”——温塘镇旅游型发展经验,主要是充分利用自身资源优势,借助外力推动城镇发展,大规模吸引外来资金。二是“一枝独秀,百鸟朝凤”——莲子镇企业拉动型发展经验,主要是积极壮大龙头企业——华龙集团,建设工业小区,聚集大批企业,形成产业集群。三是“近水楼台、管理为先”——燕郊镇城郊型管理经验,主要是满足首都不同层次居民需要为前提,积极发展房地产、加工业、休闲娱乐和农产品种植等行业。四是“依靠市场、产业转型”——白沟镇工贸型发展经验,主要是通过大力发展专业市场,在完成资本原始积累以后,积极引导产业结构调整,发展大型工业企业。五是“城市经营、制度创新”——鸦鸿桥、赵圈镇经营创新型经验,主要是鸦鸿桥镇政府进行职能角色转换,由市场创办者、管理者转为服务者、监督者;赵圈镇政府组建开发经营公司统一对各
类建设经营管理。
二、他山之石
——国内外经验对我省重点镇发展的启示
(一)城市化进程演变规律的启示
从世界范围来看,城市化发展一般要经过起步、加速和缓慢三个阶段。2003年我省城市化水平达33.51%,目前初步测算达到34.5%,己进入快速发展阶段。这个阶段大城市是优先发展的对象,对周边地区辐射十分有限,依靠自身要素集聚和管理创新将是重点镇发展的重要动力。
(二)国外小城镇建设经验
从一些发达国家小城镇建设发展来看,较为成功的经验主要集中在以下几个方面:
一是促进人口、资金、产业向小城镇转移,奠定小城镇快速发展的要素基础。德国每年从大城市提取一定数量的资金投入到“国家补偿库”中,用于支援经济薄弱地区村镇的发展。进一步合理进行工业布局,将全国50000多个企业中的26000多个逐步转移到小城镇中,使原西德地区的6000多万人大多数都居住在小城镇。资料显示,德国现居住在小城镇、农村和大城市的人口分别占63.4%、6.2%和30.4%。
二是以建设城郊型小城镇为突破口,依靠大城市的带动作用,促进小城镇发展。英国政府早在19世纪30年代初就发起了新城运动。第一代新城称为“睡城”,城市居民开始将居住生活转移到周围的小城镇;第二代新城就有了部分就业岗位和设施;第三代新城则脱离大城市依托成为独立的小城镇,目前英国已有3000多个这类小城镇。美国为解决城市恶性膨胀的困境,19世纪50年代提出建设小城镇,1968年国会通过了“新城镇开发法”,主张小城镇人口规模在20000人左右。
三是积极培育主导产业。美国旧金山附近的小城镇帕洛阿尔托镇是一个只有5.6万人的小城镇,依托毗邻斯坦福大学的优势,发展包括电子、软件和生物技术在内的高新技术产业,成为世界上最充满活力的小城镇之一。
(三)省外小城镇发展模式和经验
从发展动力角度看,我国小城镇发展出现了多种类型,并创造了很多成功经验,主要有:一是农业发展型。河南省南街村紧紧围绕着农字做文章,发展以方便面为主导产品的乡镇企业,既解决了本村农产品出路问题,还带动了周边地区的发展。二是商贸发展型。温州市桥头镇是从一个纽扣市场发展起来的商贸城镇,随着集市功能的逐步加强,不断吸收外来人口,促进城镇规模的壮大。三是工业发展型。江苏省华西村,通过大力发展村级工业,充分利用靠近上海的优势,把村级经济发展成
一个以工业为主,以工补农的集团企业,逐步发展成为一个小城镇。四是外贸推动型。宁波市象山县的爵溪镇由原来家家户户搞纺织的一个专业村,利用扩大外贸的机遇,发展成为经济强镇。五是外资推动型。广东小榄镇和江苏用丿直镇是典型的外资推动型城镇。用丿直镇利用近邻上海市边缘的地理优势,在区域内建成外商投资的开发区,吸引和建成一批工业企业。六是强村扩展型。烟台龙口市南山村从一个50户的小生产队开始,根据发展的需要先后兼并了附近7个村。七是科技带动型。西安市杨凌镇就是通过发展科技园区逐步强大起来的一个科技型小城镇。从省外的类型和经验可以得到以下启示,小城镇发展有多种类型,动力来源也各不一样;都要从最基本的原始积累开始,逐步发展壮大;发展过程中要及时进行产业结构调整,开拓发展空间;要紧紧依靠当地资源,并与农业发展相协调。
三、冷静反思
——重点镇发展仍然存在动力缺失
(一)重点镇建设资金投入不足。一是政府财政收入少。2003年,省培育50个重点镇财政收入平均为1947万元,浙江、江苏重点镇的平均财政收入均在五六千万元。二是社会资金对重点镇投入不足。2003年重点镇建设投资中社会资金投入占总投资不到50%,远远低于山东省中心镇90%的水平。
(二)重点镇产业支撑乏力。一是重点镇规模以上企业少,龙头企业拉动力不足。2003年省培育的50个重点镇中平均拥有百人规模以上企业数量为22家,只有少数几个重点镇具有明确的主导产业和龙头企业。二是重点镇市场发育程度低,对周边地区的吸引力不足。2003年省培育的50个重点镇第三产业产值仅占GDP的9%,第三产业从业人口占总人口的27%,水平较低。三是重点镇产业布局分散,产品结构单一。从业人员素质不高,吸引优秀人才向重点镇流动的优惠政策不健全。
(三)重点镇建设用地使用效率低下。在建设用地异常紧张的情况下,重点镇土地使用存在着闲置浪费现象。一些重点镇领导没有认识到土地宏观调控政策的重要性,缺乏足够的发展对策。
(四)重点镇管理体制滞后,制约经济发展。一是重点镇政府管理体制滞后,还没有完全从过去大包大揽转变到对企业和社会的支持服务上来。政府机构设置不尽合理,镇属和县直派驻机构职能权限交叉、扯皮的现象时有发生。二是重点镇财政体制落后。省委、省政府《关于实施城市化战略的决定》中有关重点镇的财税优惠政策没有得到很好落实。镇政府能够利用的财政金额仅占总数的20%-30%甚至更少。
(五)重点镇文化氛围不浓,缺乏文化推动力。不少重点镇虽有悠久的历史文化传统,也保留了一批历史文化遗产古迹,却未能充分挖掘和利用,导致城镇文化底蕴不足。
四、政策建议
——增强重点镇持续发展动力
(一)进一步强化规划在小城镇建设中的龙头作用。完善重点镇发展规划,提高规划水平,紧紧依靠规划的龙头作用,引导小城镇健康发展。一是在省域城镇体系规划指导下,进一步完善县(市)域城镇体系规划,明确区域城镇职能和分工,突出重点,防止重复建设。城郊型小城镇发展要与中心城市规划调整紧密结合起来,分担城市功能,突出城镇特色。加强重点镇总体规划,进一步深化近期建设规划、控制性详细规划,补充完善规划强制性内容,增强规划的可操作性。二是协调好土地利用总体规划和小城镇总体规划的关系,立足于保护耕地和保障城镇建设用地两个方面,土地利用总体规划要合理划定基本农田保护区范围,保证城镇发展空间。积极推行县城以下乡镇总体、建设规划与土地利用总体规划的合二为一,统一调度、统一安排、统一完成、统一时限。三是建立小城镇规划设计方案招投标制度,通过竞争优选规划设计方案,塑造小城镇特色。在规划布局上,要充分体现小城镇的历史文化传统和特色景观风貌。四是以规划强制性内容的实施监督为核心,严格规划编制调整程序,维护规划的严肃性和权威性。充分发挥法律监督、舆论监督和社会监督的作用,严肃查处违反规划行为。
(二)加快重点镇经济发展。一是培育主导产业,促进产业集群的尽快形成。有特色资源的重点镇,要运用市场化手段,加快资源开发、加工生产,提高产业层次和附加值,形成当地特点的主导产业。要把发展产业与农业产业化紧密结合起来,延长产业链条,培育特色产业。要根据本地区区位优势和产业布局要求,加强自身资源的整合利用(包括物产矿产资源、自然风景资源等),积极培育特色经济和优势产业,发展成为具有地方优势和特色的工业重镇、商贸集镇、港口城镇、旅游古镇等。二是合理调整重点镇工业区布局。重点镇要集中设立工业区,规模较大、经济发展较快的重点镇,工业区必须集中连片布局,不得分散布点。新上项目原则上都应进入工业区,存量项目逐步转移。市、县人民政府要做好工业区的协调工作,处理好重点镇与周边乡镇、村之间的利益关系,采取原地纳税、原地统计产值等方法,鼓励乡镇企业向重点镇规划的工业区集中。三是鼓励大中城市工商企业到重点镇建立配套生产加工基地,开展产品开发、商业连锁、物资配送、旧货调剂、农副产品批发等经营活动。鼓励农民带资进入重点镇务工经商,对个体工商户劳务收入项目未达营业税起征点的,不征营业税。加快重点镇民营企业发展,在税收、投融资、资源使用、人才政策等方面,对农村个体工商户和私营企业给予支持;进一步放宽科技型民营企业的登记条件。
四是推进乡镇企业向重点镇迁移,带动企业从业人员向重点镇生产居住。配合企业迁移,出台优惠政策,为职工住房就医、子女入学及其他社会保障提供便利条件,有条件的重点镇可以集中建立经济适用房小区。
(三)用好管好集体建设用地。一是规范集体所有建设用地的管理。重点镇建设用地要在“三区”(农田保护区、生态保护区、规划建设区)划定的前提下,通过旧镇镇区改造、存量调整挖潜等措施来达到耕地的占补平衡及总量控制的目的;实行土地储备制度,对具有升值潜力的土地由政府掌管;强化农民自建住宅的审批制度等。二是深化集体所有建设用地使用制度改革。实行集体所有建设用地流转制度;实行集体所有建设用地有偿流转集约经营制度;实行级差土地价格政策,包括实行不同性质用地级差、用地区位级差、建设条件及环境条件级差;实行土地置换管理办法,通过土地置换确保重点镇建设顺利进行等。三是加快土地流转,引导农民到重点镇安家落户。保留落户城镇农民享有原村集体资产权益和可分配收益,鼓励其依法转让土地经营权。给予种田大户一定的财政补贴,提高农民大规模承揽农田耕作的积极性。
(四)推进行政管理创新。一是完善小城镇政府的经济与社会管理职能。①允许小城镇政府在国家规定的编制限额内,根据城镇发展的实际需要,进行机构设置和人员配备。着重加强城镇规划建设管理、环境保护、计划生育、社会治安、精神文明建设等职能,创造良好的社会环境和投资环境。②县(市、区)委、政府要切实加强重点镇领导班子的建设,把选准配强重点镇领导班子,特别是重点镇党委书记、镇长作为重点镇建设与发展的关键环节来抓。③选择非县城、区位条件好、规模大、有发展潜力的区域性中心小城镇,如燕郊、胜芳、白沟等,及时切块设市。二是科学进行乡镇行政区划调整,合理确定乡镇的设置规模。①充分发挥重点镇已形成的人流、物流和经济影响力,促进区域特色经济的形成和壮大,与区域产业布局相协调,应尽快进行乡镇区划调整。区域调整原则上采用成建制撤并,也可根据需要,进行部分的区域优化组合。对经济发达地区的省级重点镇,镇域总人口要达到10万人以上;其它地区的省级重点镇,镇域总人口要达到8万人以上;一般乡镇域总人口要达到5万人左右。对规模小、发展无潜力的乡镇应适时予以撤并,原则上不保留乡镇域人口在2万人以下或行政区域面积30平方公里以下的乡镇。②要继续做好撤乡设镇工作。各地要对尚未建镇的乡进行全面分析排队,与乡镇行政区划调整工作统筹考虑,明确发展重点。③要切实做好在小城镇建成区内设立居委会的工作。所有建制镇驻地均设立1个以上居委会;已撤销乡镇建制的原乡镇政府驻地均设立居委会。三是不断完善财政制度改革。在重点镇设立镇(城)级金库,做到一级政府、一级财政、一级金库,统筹安排政府财力。逐步建立稳定、规范、有利于重点镇长远发展的分税制财政体制,协调县、镇两级财政的分配关系,按照省委、省政府关于实施城市化战略的决定意见,合理确定重点镇的财政收支范围。四是按市场经济机制建立管理机构及相应制度。改变以往政府单一投资体制,变为以政策扶持和政府部门资金投入为导向,社会各界参与,运用市场经济机制运作的多元投资体制。实行政企脱钩,彻底改组计划经济背景下的由行政部门统管的企业及其它经济实体。按照国有资产授权和市场化运作模式,建立多元化投资公司,以投标、发包等社会化开发方式参与重点镇开发建设及其它生产经营项目的经营。五是加强对重点镇领导干部的培训。定期和不定期组织各重点镇领导相互到对方的镇观摩学习,或到南方发达小城镇参观调研,采取“请进来、走出去”的方式加强交流,借鉴别人的先进经验指导自身建设。参照县级政府的科技副县长管理模式,探索在重点镇设立科技副镇长职位。在一定范围内实行重点镇人才交流制度,输出自己的优势人才支援对方建设。
(五)积极推进社会文化进步。一是继承和发扬燕赵文化特色,提升城镇发展的历史文化内涵。切实保护好文物古迹、历史建筑、传统街区及其周围环境,做好遗产资源的普查与整理。在城镇建设中,要逐步加强文化理念设计,营造蕴含个性文化气息的空间,创造具有燕赵文化特色的城镇人文环境。二是大力推进文化体制创新,完善群众文化网络。将社会力量办文化纳入文化发展和城乡发展总体规划中,努力形成政府投入与社会投入相结合的多渠道、多元化的文化投入机制。重点镇文化娱乐设施的兴建,要根据实际情况,注重特色、发挥优势,集中力量建设一批高档次、有市场发展前景的旅游文化设施和公共文化设施。三是加快建立社会保障制度,提高进镇农民社会保障水平。探索建立与城市对接的社会保险、社会福利、社会救济等社会保障制度。在重点镇建立社会保障服务中心,提供就业和社会保障服务。对进入重点镇务工、转为城镇户籍后的农民,实行与城镇劳动者一样的就业政策,准予参加城镇社会保险。
(六)加强基础设施建设。一是完善基础设施系统,提高城镇服务功能。①建设便捷的道路交通系统,建立以县城和重点镇为枢纽、一般乡镇为节点的区域交通网络,实现与周围大中城市和乡村交通联系的畅通便捷;以满足实际需要为原则,加快镇区内道路网改造。②建设完善的水、电、气、热等供应系统,在城镇体系规划指导下,搞好各供应系统的规模核定、管线布局,实现区域基础设施共建共享,减少低水平重复建设。③建设安全可靠的防灾减灾系统。要根据不同地区实际,加强防洪、抗震、消防等设施建设,适当提高城镇生命线设施的设防标准。④建设优美的生态环境系统。积极推动垃圾清运、保洁和无害化处理,建设区域污水集中处理设施,完善镇区排水系统,有条件的重点镇逐步实行雨污分流。坚持“点、线、面”,“乔、灌、草”合理配置的原则,尽快提高城镇绿化水平。二是积极拓展基础设施建设资金筹集渠道。加大各级政府对重点镇基础设施的资金投入,按照国家和省有关政策规定,确保基础设施有关税费的返还。不断吸纳国内外企业等社会民间资金参股入股,按照谁投资、谁收益、谁开发、谁经营的市场化模式进行基础设施建设。鼓励金融机构为重点镇的开发建设提供服务,支持国内外金融机构到重点镇开设分支机构。鼓励和扶持一批国有、民间融资机构支持重点镇基础设施建设,各级政府财政要给予一定比例的贴息。三是放宽重点镇基础设施有偿使用和有偿服务范围,逐步理顺价格关系,建立政府调控价格和市场定价相结合的公用事业价格体系,逐步形成投资、经营、回收的良性循环发展机制。鼓励以股份制、合资、独资等灵活的形式成立专业公司,承包以重点镇为中心、涵盖相邻几个小城镇的市政维护、污染治理、环卫清扫、垃圾收集运输、绿化养护等任务,实现规模效益,降低管理成本,提高小城镇环境卫生的保洁度,改善小城镇的镇容镇貌,条件成熟的可推行市政、绿化养护和环卫作业等公开招投标,引入竞争机制。
(七)分类指导,明确各级政府管理责任。一是明确各级政府对重点镇的管理责任。按照分类指导的原则,划清各级政府对重点镇的管理权限。省政府及其职能部门的主要任务是制定重点镇发展政策,总结重点镇发展经验,监督检查重点镇发展规划、政府管理、政策落实等运行情况。市县政府要担负起培育、发展本区域重点镇的责任,制定区域发展政策和人口、产业、社会文化发展目标,并配合省抓好本地区重点镇发展。理顺县镇财政关系,选拔优秀干部到重点镇任职,监督重点镇发展运行,保障重点镇健康快速发展。镇政府担负着直接领导重点镇发展的责任,通过政府引导性投资,强化基础设施,发展支柱产业,搞好社会文化事业,提高居民生活水平质量。二是科学分类,抓好不同类型城镇的发展。小城镇按照不同标准可分为不同类型:发达城镇与不发达城镇;大规模城镇与小规模城镇;传统城镇与新型城镇;内生城镇与外部力量推动城镇;商贸型与企业拉动型、旅游型与城郊型城镇等等。对于这些不同类型城镇,要采取不同的支持政策,允许不同类型城镇在政策、策略上有不同的方式方法,鼓励创新,共同发展。在省培育的50个重点镇中,要选择几个经济发展潜力大、有独特区位或资源优势的重点镇重点扶持,在资金、技术、项目、人才等方面要有所倾斜,通过它们的发展,创造经验,起到全省小城镇发展示范带头作用。
(省级重点镇城市化发展课题组)
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