在党的十七大报告中，民生问题被摆在了突出位置，而基本的民生问题包括衣食住行等四个方面。随着我国经济的发展，衣、食问题业已基本解决，居民的基本住房需求是否能够得到满足已经成为决定社会和谐与否、经济可持续发展与否的头等大事。从各主要发达国家的经验看，虽然住房市场化是主流和趋势，但是，建立和完善住房保障制度依然是各国政府的基本任务。　

　　住房保障制度是一个完整的体系。其中，按照保障对象的范围，可以将住房保障分为针对全体居民的普遍保障和针对少数群体（例如低收入家庭、少数民族、退伍军人等）的特殊保障。普遍住房保障制度是社会和谐、经济发展的基石，而特殊保障制度则是为了扶持弱势群体、体现社会公平。按照所采取的保障手段，又可以将住房保障分为供给面的保障和需求面的保障，前者系由政府直接出资建房并分配给保障对象，后者则政府通过利用金融、财税手段来增强保障对象的住房购买力。　　

　　特殊保障既有采取供给保障的，如政府出资建设廉租房，也有采取需求保障的，如政府为低收入家庭提供租房补贴。但是，普遍保障多采取需求保障，仅有极少数国家（如新加坡）是从供给面进行保障的。其道理很简单，普遍保障的覆盖范围广，如果采取供给面保障，则不仅将耗费大量政府财力，而且还会扭曲住房市场，危及市场经济体制的正常运行。对于以需求保障为主的普遍住房保障制度，通行作法是建立一套完善高效的政策性住房金融体系，利用这个体系来推行政府的住房政策。在这方面，各国的差异主要表现为政策性住房金融体系的模式有所不同。

　　一、政策性住房金融体系的基本模式及比较　　

　　政策性住房金融体系既包括依据政府的政策法令而设立的特殊的住宅金融机构，也包括政府为引导商业金融机构行为而采取的一系列优惠政策。概括起来，目前各国政策性住房金融体系主要有三种模式：第一，政府主导的抵押市场模式，以美国为代表；第二，住房储蓄银行模式，以德国为代表；第三，新加坡的公积金加公共组屋模式。　

　　对于三种普遍住房保障制度的模式，单纯比较其优点和缺点并无丝毫意义，必须将这些模式所赖以生存的社会、经济背景考虑进来。这里需要首先注意的是，我国在社会、经济背景方面与这三个国家存在着本质的差异：我国依然是发展我国家，人均收入水平低，城市化、工业化进程尚未完成，社会保障体系残缺不全。这意味着我国不可能简单地采取任何一种现成的模式。　　

　　1.美国模式的启示和在我国实施的问题　　

　　就美国模式而言，其对我国的启示是，对于人口众多、幅员辽阔的国家来说，只能采取以需求手段为主体的普遍住房保障制度。这一则是因为政府财力不可能支撑如此大范围、带有福利性质的住房建设，二则是因为市场归根到底是配置资源的最佳方式，用政府的直接干预来取代规模巨大的住房市场，其机会成本极其高昂。　　

　　然而，考虑到两个因素，政府主导的证券化模式尚无法适应于我国：其一，我国的金融体系是以银行为主导的，落后的资本市场和不健全的法律制度体系不支持大规模证券化的开展；其二，我国尚处于城市化和工业化进程当中，住房金融一级市场（按揭贷款市场）刚刚起步，资金过剩压力加大、处于经营模式调整过程中的银行业正在急切地发展个人信贷业务。在这种时候，住房金融二级市场难以发展。所以，尽管自2003年以来，社科院金融所和国家开发银行等金融机构都曾力推美国模式，但迄今进展甚缓，按揭贷款证券化的前景依然不明朗。　　

　　2.德国模式的启示和在我国实施的问题　

　　就德国模式而言，其对我国的启示在于，发展以需求手段为主体的普遍住房保障制度需要考虑本国的金融体系特征。与德国一样，我国的金融体系也是以银行为主导的。因此，我们同样需要依靠而非脱离庞大的银行体系来构造普遍住房保障制度。
　　
　　然而，德国模式不适应我国的地方在于：1德国是一个福利主义国家，表现在普遍住房保障制度方面，就是政府通过财政资金来对住房储蓄实施各种形式的奖励。这对于财力尚不充裕、甚至连社会保障都亏空大量资金的我国来说，并不现实。2德国已经完成了城市化和工业化，住房买卖和租赁市场已经基本成型，购房群体相对较少，加之政府丰厚的奖励政策，因此，先储蓄若干年再获得房贷购房尚具有一定的吸引力。然而，我国目前正处于迅速的城市化进程当中，购房群体庞大，购房需求迫切，加之房价持续攀升，政府又无丝毫奖励政策，因此，对于大部分住房需求者来说，先储蓄若干年再获得房贷购房不具有吸引力。正是因为如此，完全照搬德国模式的天津住房储蓄银行（以及上世纪90年代建立的烟台和蚌埠住房储蓄银行）在成立后业务萧条，难以获得令人满意的发展。　　

　　3.新加坡模式的启示和在我国实施的问题　　

　　我国的普遍住房保障制度事实上一直是学习的新加坡模式。新加坡模式对于我国的启示意义在于，利用政府的强制性力量，可以为职工购房、养老等目的迅速积累所需要的资金。这一点对于我国来说非常重要：1由于我国劳动保障制度不健全，劳动力相对富裕，雇主在工资合同的签订中拥有强大的谈判力量，从而使得职工工资的增长跟不上经济增长速度，甚至长期没有增长。这种格局严重扭曲了社会的收入分配结构。通过政府强制性的政策规定，要求雇主和雇员一起积累住房储蓄资金，可以增加雇员福利。2在利用强制性储蓄政策以积累购房资金的同时，政府无需动用额外的财力，财政压力小。　　

　　二、我国住房公积金制度的问题和改革　

　　目前，住房公积金制度在住房保障方面的功能主要体现在三个方面：1通过强制性储蓄，一方面为职工购房积累了资金，另一方面也增加了职工的实际可支配收入，有助于加强整个居民部门在国民收入分配中的地位；2通过低存低贷，极大地降低了职工购房后的月供负担；3通过将增殖收益用于当地的廉租房建设，公积金还支持了整个社会特殊住房保障制度的建设。然而，由于机制设计不符合我国的现实国情，公积金体制存在着严重的缺陷。这不仅限制了公积金制度发挥普遍住房保障制度的功能，降低了公积金的使用效率，而且，也蕴涵着较大的金融风险。按照公积金运转的流程，即资金归集、资金使用和增殖收益分配等三个环节，我们依次来分析其中存在的问题。　　

　　1.归集环节的问题：覆盖面不广，难以担当普遍保障之职能。公积金制度在归集环节存在的突出问题表现在覆盖面狭窄，难以发挥普遍住房保障制度的功能。对此，可以从多个角度予以观察。如果从城镇在岗职工和城镇单位就业人数来看，2006年实际缴存人数只分别占63.7％和59％。这意味着，在“单位”就业职工中，尚且有3000万到4000万的职工未进入公积金体系。考虑到我国正处于迅速的工业化和城市化进程当中，为了社会的稳定和公平，显然应该将那些脱离了农业、农村的就业人员纳入到城镇住房保障体制中。据此，按照非农就业人数（二、三产业就业）和城镇就业人数进行统计，则2006年公积金实际缴存人数仅分别占15.8％和24.4％。也就是说，有大约2亿到4亿人未被纳入保障体系。　

　　2.使用环节的问题：从事金融信贷业务，却没有配套的监管和经营机制。新加坡的普遍住房保障模式包括公积金制度和公共组屋制度两根支柱，中央公积金扮演的是一个出纳机构的角色，在归集资金之后，其使用只有两个方面：第一，留存资金以备缴存人提取；第二，存入中央银行。而在我国，公积金管理中心吸收缴存资金之后，除了留存部分资金用于缴存人提取之外，还要对缴存人发放贷款，还要进行国债投资。因此，各地的公积金管理中心事实上都在从事金融信贷业务，除了资金来源（归集）与银行不同之外，其本质就是银行类金融机构。对于这些机构，目前不仅没有适当的监管框架，而且，其经营模式也是效率低下、风险隐患极大的行政模式。

　　三、关于住房公积金改革的思考　　

　　为了充分发挥住房公积金制度的普遍住房保障功能，同时解决其存在的问题，当前需要尽快对住房公积金体系予以重新定位。我们认为，应该将整个住房公积金体系正式纳入到金融系统中来，围绕住房公积金构建有我国特色的政策性住房金融体系。这里有三点需要考虑：　　

　　第一，地方政府的作用。普遍住房保障制度的建设符合全体人民的意愿，需要由中央政府予以推行，但是，具体的执行、尤其是公积金的归集需要依靠地方政府。因此，在未来的改革中，关键还在于有关地方政府的激励约束机制设计，即要让地方政府权责对等、事权和财权相匹配。　　

　　第二，住房公积金的运行模式。目前的公积金管理中心已经在从事银行业务，未来显然需要为其正名，需要用银行的组织架构、运营机制、风险控制体系来进行改造。但是，鉴于公积金资金来源的特殊性以及各地房地产市场和公积金管理中心具体情况的巨大差异，如何从一个行政性机构平稳、有效地转变为政策性金融机构，需要认真研究。

　　第三，住房公积金的监管架构。作为经营金融业务的机构，未来的住房公积金监管显然离不开银行监管部门的参与，不过，由于其涉及到政策性业务、涉及到各地的住房市场，是否需要有财政部门和建设部门参与监管，也需要研究。特别是各个监管部门权责范围和相互间的关系，更是要提前规定好。