近年来，我局在省建设厅的大力支持和正确指导下，落实科学发展观，结合现代管理理念和高科技手段，充分利用和整合行政管理资源，实施建设市场稽查机制创新和手段创新（简称“两创”）。“两创”工作开展，不仅实现了稽查方式发生了根本性的转变，还提升了我市建设市场工程建设监管水平和政府服务水平。2006年，我局建设市场稽查大队被省建设厅授予“全省行政执法先进单位”称号。

    一、 “两创”的确立

    近年来，随着城市建设规模的不断扩大和人们法制意识的不断增强，查处建设市场转包、违法分包、违法销售商品房和拖欠农民工工资等各类违法违规行为已成为政府和老百姓普遍关注的热点、难点问题。但目前，传统的稽查方式和稽查手段存在稽查效率低、时效性差、工作量大等问题。要实现既能对工程建设从开工到竣工全过程控制，又能实现对建设各方责任主体市场行为的约束机制，就必须按照科学发展观的要求，探索新的稽查制度和手段。

    为此，我局确定了“改革稽查制度、完善稽查手段，落实执法责任，实施严管重罚”的指导思想，在全国率先研发出“3 S技术”，建立了“一二三四五”稽查新机制。

    二、 “两创”的内容

    （一） “一二三四五”稽查新机制，谱写保定建设稽查新篇章

    “ 一二三四五 ” 稽查新机制，即 “ 一个集中 ”、 “ 两个分离 ”、 “三个到位 ”、 “ 四个延伸 ”、“ 五项制度 ”。 

     坚持“ 一个集中 ”，即行政处罚权的相对集中。为解决以往在建设市场执法中存在的执法手段不强、执法力度不够、执法覆盖面不宽等问题，我局下发了《关于进一步强化建设市场综合执法的决定》，明确了稽查大队在局职责范围内行使相对集中行政处罚权，局属相关部门和单位侧重于管理和专业执法，二者相辅相成，互相配合。

    落实“ 两个分离 ”，一是巡查与督察分离。巡查是对建设行政相对人的监督检查，督察是对执法人员的执法行为进行监督。二是调查与处理分离。参与调查的执法人员与参与处理的人员分离，以保证行政处罚的公正性。

    确保“ 三个到位 ”。一是人员、经费、装备到位。为保证稽查工作的顺利进行，加强稽查工作力量，我局从局属事业单位公开选调了多名政治素质高、业务能力强的执法人员充实到大队从事稽查工作。稽查大队的经费由我局统一筹措解决，近几年，我局已为稽查大队筹措办公经费200余万元。稽查大队现已配备了稽查专用车辆9辆、数码相机4台、摄像机2台、录音笔4支、微机10台、网络服务器1台，大大提高了现代化办公水平。 二是执法责任到位。 在全局掀起“责任风暴”推进“效能革命”，强化责任意识，明晰责任体系，要求执法人员在其位、谋其政、尽其责、竭其力。我局制定了《稽查人员考核制度》、《稽查岗位目标责任书》，不仅明确每个岗位的责任，而且明确如何履职尽责，明确责权对应的奖惩措施，建立岗位之间的无缝隙链条。实施严格的问责制和明确的“买单制”，优绩必奖，失职必罚，渎职必究。 三是委托执法权限到位。我局对稽查大队下发《行政执法委托书》，明确了稽查大队的职责权限，解决了以往多头执法、重复处罚的问题，遏制了因职责不清造成的执法推诿扯皮、有利争着管、无利都不管现象的发生，提高了行政执法的效率和力度。

    强化“ 四个延伸 ”。一是执法监管向覆盖所有行为，覆盖行为的全过程延伸。一方面我们通过加强与市行政服务中心的沟通、协调，密切掌握各项工程的计划、土地、规划以及建设局各项施工手续办理的进展情况，有针对性地进行稽查，确保稽查覆盖所有在建工程。另一方面对特殊区域、重点市场主体和频发违法违规行为开展专项稽查，解决了以往不易查到的深层次违法违规行为，稽查工作有了新突破。 二是对违法行为的处理由处罚手段单一向多种形式延伸。为改变过去只对违法责任单位一罚了之的处罚方式，我们制定了《保定市建设市场责任主体不良行为记录管理办法》，将责任单位和责任人的违法行为记入企业信用档案，定期向社会公布。同时，对责任人通过建设法制协会进行强制法律培训，增强建设行政相对人的守法意识。

    三是责任追究由责任单位向责任人延伸。我们改变以往只注重对责任单位处罚，忽视了责任人进行处理的处罚方式。在对责任单位实施行政处罚的同时，依法对相关责任人也做出相应的处理决定，使行政处罚横向到边、纵向到底。

    四是稽查工作由城市向“城中村”延伸。城中村违法建设问题，历来是执法监管的弱点和难点。我们多次向市政府请示，建议市政府牵头，土地、规划、公安、纪检等多部门联合执法，从根本上解决城中村违法建设问题。市政府对此高度重视，成立了城中村联合检查组，通过一段时期的集中治理，城中村违法建设行为得到了有效遏制，巩固了我市“拆违”第一战役成果，为“拆违”第二战役创造了有利条件。

    推行“ 五项制度 ”。一是推行差异化管理制度。即根据管理相对人的违法违规情况和信用档案情况，将管理相对人分为好、一般、差三类，实行动态监管。对“好”的企业，主要依靠企业自我约束能力，自我管理为主；对“一般”的企业，实行正常的监管方式，并积极引导他们向“好”的企业靠拢；对“差”的企业，则实行重点监管，综合运用法律、行政、经济等手段，加大稽查频率，提高其违法违规成本。把企业的市场行为与市场准入挂钩，实现市场与现场的联动，促使企业强化主体责任，提高法制意识。这些手段包括预警约谈、跟踪检查、稽查通报等制度。 二是推行稽查联络员制度。为完善稽查工作制度，促进依法行政，加强建设行政主管部门与企业的沟通、交流，倡导在“服务中执法，执法中服务”的建设行政理念，积极推进行政执法改革。我局下发了《关于在建设市场责任主体中建立建设稽查联络制度的通知》，在全市建设单位、房地产开发、勘察、设计、施工、监理、中介机构等企业中确立了357名稽查联络员。稽查联络员的主要职责是协助建设行政执法机构在所属企业中宣传、贯彻建设领域的法律、法规和规章；指导所属企业依法经营，保护企业合法权益；加强企业与建设行政主管部门的沟通、交流，搭建建设信息交流平台，推进建设行政职能的转变；协助建设行政执法机构对企业违法行为进行调查、取证，并监督建设行政执法行为。 三是推行“一告知、二改正、三处罚”的人性化执法制度。对管理相对人首先履行告知义务，明确法律责任，如果是轻微违法或非恶意违法且未造成后果的行为，下达责令改正通知书，不予行政处罚；对不按要求改正的，依法实施行政处罚。 四是推行自由裁量权基准制度。制定了《关于规范建设行政处罚程序和自由裁量基准若干规定》，依据管理相对人的违法违规行为的性质、情节和社会危害程度，将法律法规规定的行政处罚自由裁量幅度分割为若干裁量格次，再依照处罚相当的原则，对每个格次的处罚种类和量罚的标准进行固定。同时，明确减轻、从轻或从重处罚的必要条件，从而有效杜绝了执法人员将公权“私化”和“寻租”现象的发生。五是推行釜底抽薪制度。为从源头上控制违法建设的发生，我局下发了《关于加强市区建设工程监督管理的通告》，规定对于未取得施工许可证擅自开工的建设工程，施工、监理单位不得进场施工、监理；商品混凝土、新墙材生产企业不得提供材料；工程质量检测机构不得进行见证取样检测；市行政服务中心建设局窗口对其施工手续办理进行冻结停办。通过多部门综合治理，协调联动，对拒不改正的违法工程采取釜底抽薪的方式，达到了规范建设市场的目的。

    （二）3S建设稽查新手段,开创保定建设稽查“e时代”

    1、3S建设市场稽查手段介绍

    3S技术包括地理信息系统（GIS）、遥感（RS）和全球定位系统（GPS）。在3S技术中，GIS是核心，RS和GPS为GIS提供快捷高效的数据源。

    3S建设市场稽查手段就是将地理信息系统、卫星导航掌上电脑和飞行稽查相结合，利用地理信息系统可以同时处理空间和非空间数据的特点，结合计算机网络技术的最新发展，建立一个基于电子地图的建设项目管理系统，搭建建设市场稽查管理信息平台。

    2、3S建设市场稽查手段的主要作用

    （1）地理信息系统（GIS）的应用使工程稽查图形化

    建设项目的数据量庞大，分布具有明显的地理特性，利用地理信息系统可以同时处理空间和非空间数据的特点，在电子地图上显示工程项目地理位置和当前形象进度、违章状态等项目信息；并根据GPS定位数据，实现稽查路线跟踪，记录稽查人员位置和行进方向，显示稽查的到位率和覆盖面，使稽查工作更加形象、直观，实现了以图管“事 ”。

    （2）卫星导航掌上电脑（GPS）的应用使现场执法便捷化

    GPS卫星导航掌上电脑具有强大的数据分析和处理能力，建设项目的基准位置、项目概况、稽查内容等基本信息均写入了掌上电脑，稽查人员在施工现场只需在掌上电脑上将稽查情况进行点取和录入就可以完成巡查工作，所有稽查信息再输入3S系统，实现了信息无纸化即时采集。

    （3）飞行稽查（RS）的应用使稽查工作全面化、及时化

    经北京军区批准，我局将与某集团军飞行团进行合作，每月进行一次飞行稽查， 届时可超低空巡视整个辖区的各个项目的进展情况，将遥感图象传输到3S系统。拍摄航空图片并进行技术分析，筛选出新建项目，核实其是否具备开工条件；对于已经开工的项目，关注其形象进度，根据工程进度明确稽查重点。该图片可作为法律依据对违法违规的项目进行处罚。RS技术应用，缩短巡视时间，加大稽查力度，提高工作效率，使更加隐蔽的违法建设得以暴露，从而及时制止违法建设行为。利用部队飞行资源优势服务于地方城市建设，在全国范围内尚属首次，开创了国内建设稽查工作之先河。

    （4）实时监控系统的应用使监管动态实时化

    通过互联网实现了对施工现场的全程实时监控，随时关注现场的施工状况，并可将各类状态信息反馈到稽查监控中心以便及时采取相应措施。实时监控试点工程已正式开通，运行良好，今年将全面实施。通过智能化管理手段能够及时发现和解决问题，增强了预警能力，将原来仅对违法违规行为的事后监管单一机制，改变为事前预防、事中监督、事后监管的联动机制。全方位的监控措施，从制度和手段上彻底铲除出了违法违规行为生存的土壤。

    （5）综合查询统计分析的应用使稽查工作决策科学化

    3S建设市场稽查手段以电子地图为平台，快速查询工程项目、企业信息、违章处罚情况，统计各种稽查数据，并以拼图和直方图等形式表现，快捷直观。强大的查询功能实现 “想查什么就查什么”“想怎么查就怎么查”，利用概率论等对各种数据进行分析和统计，为今后的稽查工作重点提供科学决策。

    （6）电子档案的应用使稽查工作数字化

    3S建设市场稽查手段建立了完备的电子工程档案，包括电子文档、数码照片、录音录象和AUTOCAD矢量图。在市行政服务中心建设局窗口工作人员将AUTOCAD矢量图纸上传到3S系统。稽查人员可以在现场利用可上网的笔记本电脑查阅AUTOCAD矢量图纸，与施工现场的施工图进行对比，大大降低了擅自修改设计文件违法行为的发生。

    三、 “两创”的实施效果

    （一）“两创”的应用对违法行为起到了强大的震慑作用

    随着科技的发展，用新机制和新手段震慑违法违规行为已经成为不可缺少的方式，特别是实时监控和飞行稽查的应用将会使违法违规行为越来越少，因为法“眼”恢恢，疏而不漏，全方位的监控措施让违法者感到处处有防范、处处有眼睛，从环境上营造“违法必究”的社会氛围，对有违法倾向的人起到了震慑的作用，规范了建设市场秩序。

    （二）“两创”的应用使稽查管理信息高度集成化

    建设项目概况、施工手续办理、稽查情况、不良记录等各类信息高度集成，使该系统成为了建设稽查的监控中心、项目信息的查询中心、不良记录的发布中心、违章数据的分析中心、建设管理的决策中心。将全市所有建设项目的地理分布信息准确定位在电子地图上，对在建项目的进行全方位稽查，实现了建设稽查的集成化。

    （三）“两创”的应用使稽查控制点有效前移

    应用视频监控系统是提高监管效能的有效手段之一，彻底扭转问题不能及时发现、缺陷得不到及时纠正、错误重复发生的粗放管理方式，向精细化、科学化、规范化管理方式转变。 使控制点由事后处罚，逐步向事中和事前控制转移，预控防范能力大大提高。

    （四）“两创”的应用使行政处罚规范化

    建设局内部相对集中行使行政处罚权，有利于法制机构对行政处罚程序的监督，避免出现多头执法，重复处罚现象。为了便于实施规范行政处罚程序，我们将全省统一制定的行政处罚文书格式以数据库的形式输入了3S系统，并根据不同案例类型，设置了模板功能，大大提高了执法人员工作效率。

    四、 下一步工作设想

    “一二三四五”稽查创新机制和3S 稽查创新手段是为了适应新形势要求而形成的，“两创”覆盖了建设项目从开工到竣工的全过程，辐射到建设各方责任主体的所有行为，对建设项目实施全过程、全方位的稽查，为查处违法违规行为提供了根本保障。“两创” 的应用，实现了建设稽查工作模式的一次飞跃，对于加强稽查管理的网络化、信息化建设，提高稽查工作规范化和现代化管理水平， 必将起到巨大的推动作用。下一步，继续严厉查处建设市场中存在的违法违规行为，对“一二三四五”稽查新机制和3S 稽查新手段加以健全和完善，确保建设市场健康发展。